我国城市生命线建设（2024-2025年）年度白皮书

习近平总书记指出，城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求；更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。

一、城市生命线的现状与分类

（一）城市生命线的起源

城市生命线概念源于20世纪70年代美国“关键基础设施保护”理念，2000年后我国逐步引入，指支撑城市运行的地下管网（供水、排水、燃气、热力）、地上桥梁、隧道、综合管廊、河湖等基础设施，被喻为城市的“神经与血管”。2023年住建部明确提出“城市基础设施生命线安全工程”，将其纳入国家智慧城市战略，强调数字化监测与风险防控。

2024年12月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，明确提出要加快推进城市基础设施生命线安全工程建设，保障城市基础设施安全运行。

2025年5月20日，住房城乡建设部在国务院新闻办发布会上介绍，已累计建设改造各类市政管网50万公里，消除城市易涝积水点4800个，超过一半的地级及以上城市开展城市基础设施生命线安全工程建设。城市生命线安全工程的经验做法已在合肥、沈阳、南京、青岛、佛山等全国多个城市推广应用，成功预警管道泄漏等各类突发险情，有效推动城市公共安全治理模式向事前预防、主动防控转型。

（二）城市生命线的标准及类型

1.划分标准

城市生命线的划分标准主要基于其对城市正常运行和居民生活的重要性。这些系统是维系城市正常运行、满足群众生产生活需要的重要基础设施。具体划分标准包括：

公共性：城市生命线系统具有高度的公共性，任何环节的故障或破坏都可能影响整个城市系统的功能。

关键性：这些系统是城市运行的关键基础设施，对城市的安全、稳定和可持续发展至关重要。

复杂性：城市生命线系统通常涉及多个领域和部门，需要综合管理和协调。

风险性：这些系统在运行过程中可能面临各种风险，如自然灾害、人为破坏等，需要进行监测和预警。

2.主要类型

（1）按照功能划分的城市生命线类型

能源生命线：燃气、供热管网，重点防控燃爆风险（如合肥燃气监测系统）。

水生命线：供水、排水管网，侧重防泄漏与内涝（如昆山排水实时预警）。

交通生命线：桥梁、隧道，监测结构健康（如开封桥梁健康监测）。

生态生命线：河湖、综合管廊，保障生态安全与管线集约化。

（2）城市生命线的主要系统

燃气系统：包括燃气管网、阀井、场站、管网相邻密闭空间、餐饮场所等。燃气系统是城市能源供应的重要组成部分，保障城市居民和商业用户的燃气需求。

供水系统：涵盖原水管网、输水管网、配水管网、消火栓等。供水系统确保城市居民和企业的用水需求，维持城市的基本生活和生产功能。

排水系统：包括雨水管网、污水管网（含合流管网）、泵站、排口、易涝点、河道等。排水系统负责城市雨水和污水的排放，防止内涝和环境污染。

热力系统：涉及热力管网、疏水阀、排潮孔等。热力系统为城市居民和企业提供冬季供暖，保障城市的生活和生产环境。

电力系统：电力系统是城市能源供应的核心，保障城市的照明、工业生产、商业活动等。

交通系统：包括城镇道路桥梁、轨道交通等。交通系统是城市人员和物资流动的基础设施，保障城市的交通顺畅。

通信系统：通信系统是城市信息传输的基础设施，保障城市的通信和网络服务。

综合管廊：综合管廊是城市地下空间的综合利用，集中敷设电力、通信、供水等多种管线，提高城市基础设施的运行效率和安全性。

桥梁和隧道：桥梁和隧道是城市交通的重要组成部分，保障城市的交通连接和通行能力。

消火栓（消防水鹤）：消火栓是城市消防的重要设施，保障城市火灾的应急处置。

（三）城市生命线工程主要类别

城市生命线工程指城市中与人民生活、生产和生命安全密切相关的城市公共设施的总称。城市生命线工程建设主要包括三部分：一是城市生命线系统，主要指供水、供电、供气和供热系统，以及供排水防涝等工程设施；二是城市生命线工程管理系统，主要指应急管理系统、通信和信息化系统；三是城市生命线工程安全保护系统，主要包括预警监测、应急处置和抢险救援等系统。

这些系统共同构成了城市生命线，保障城市的正常运行和居民的生活质量。

二、我国城市生命线的政策体系与资金支持

（一）我国城市生命线建设的主要政策文件

党的二十大报告提出，打造宜居、韧性、智慧城市，这是新时代新征程城市发展的战略要求。2023年中央经济工作会议上，习近平总书记强调，建设城市地下管网是城市的“里子”工程。《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》明确“实施城市更新和安全韧性提升行动”，这城市生命线建设提出了新的方向与目标。

1. 党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动”。

2.中共中央办公厅 国务院办公厅《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，发布日期：2024年12月5日

主要内容：强化燃气泄漏智能化监控，严格落实管道安全监管巡查责任，切实提高燃气、供热安全管理水平。落实居民加压调蓄设施防淹和安全防护措施，加强水质监测，保障供水水质安全。加强对城市桥梁、隧道等设施的安全运行监测。统筹管网与水网、防洪与排涝，健全城区排涝通道、泵站、闸门、排水管网与周边江河湖海、水库等应急洪涝联排联调机制，推动地下设施、城市轨道交通及其连接通道等重点设施排水防涝能力提升，强化地下车库等防淹、防盗、防断电功能。

3.关于开展城市更新示范工作的通知

主要内容：示范城市通过多种渠道筹集资金，系统化推进城市更新行动，统筹推进城市地下管网和综合管廊建设、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等工作，优化城市空间布局，完善城市功能。

4.建筑和市政基础设施设备更新工作实施方案的通知

主要内容：在地级及以上城市全面实施城市生命线工程，推动地下管网、桥梁隧道、窨井盖等完善配套物联智能感知设备加装和更新，并配套搭建监测物联网，实现城市安全风险防控从被动应对转向主动预防，促进现代信息技术与城市生命线工程深度融合。

5.关于加强城市地质安全风险防控的通知

发布部门：自然资源部、住房城乡建设部、水利部、应急管理部

主要内容：以总体国家安全观为统领，高度重视城市工程建设及资源开发等方面的地质安全风险，坚持安全第一、标本兼治、系统管控、统筹施策的原则，加强风险防控体系和能力建设，全力提升城市安全水平，有效防范和坚决遏制重特大安全事故发生。

6.《关于持续推进城市更新行动的意见》发布日期：2025年5月2日

主要内容：加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。中央财政要支持实施城市更新行动。地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，严禁违法违规举债融资。落实城市更新相关税费减免政策。鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持。完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。

7.住建部牵头，应急管理部、发改委联合发布《城市生命线安全工程建设指南》，提出2025年覆盖80%地级市目标。

地方试点：安徽、江苏、河南等省被列为首批试点，形成“省级统筹+市县联动”模式。

（二）我国城市生命线建设的主要资金支持

1.中央预算内投资

支持方式：中央预算内投资用于支持城市生命线安全工程建设，包括地下管网改造、污水管网“厂网一体”建设等。

2.超长期特别国债

支持方式：中央财政安排超长期特别国债，用于支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，其中部分资金用于城市生命线安全工程。

3.地方政府专项债券

支持方式：地方政府通过发行专项债券筹集资金，用于城市更新项目，包括城市生命线安全工程建设。地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用。

4.中央奖补资金

支持方式：全国15个城市获评首批城市更新示范城市，示范期内将获得8亿元中央奖补资金用于城市更新工作，重点支持城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造。

5.金融机构信贷支持

支持方式：鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持。引导金融机构加强对相关设备更新和技术改造的支持。

6.市场化投融资模式

支持方式：完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。

这些政策文件和资金支持措施为我国城市生命线建设提供了坚实的保障，推动了城市基础设施的更新和安全水平的提升。

三、我国城市生命线主要模式与实践案例

（一）主要模式

一是“双轮驱动”模式。

硬件更新：大规模设备更新行动推动智能表具、传感器部署（如智能水表、燃气泄漏探测器）。

数据赋能：构建“感知-传输-分析-处置”全链路平台，如无锡“综合监管+智慧监测”系统。

二是政企协同模式。

典型案例：河南推行“政府主导+企业运营”，开封市建立“汴燃码”四方共治机制，实现商户自查、企业安检、政府抽查、公众监督。

三是EOD融合模式。

典型案例：洛阳特许经营模式整合供水、燃气、热力管网，通过产业链延伸实现资源集约利用。

（二）城市实践

1.合肥市

建设内容：合肥市率先建设了城市生命线安全工程，通过部署大量感知设备，建立了城市生命线安全运行监测体系，能够实时监测桥梁、燃气、供水等基础设施的状态和运行情况，及时发现潜在风险和隐患。

成效：成功预警管道泄漏等各类突发险情，有效推动城市公共安全治理模式向事前预防、主动防控转型。

2.江苏省

建设内容：江苏省采用“综合监管+智慧监测”的思路，建立了覆盖燃气、桥梁、供水等多个领域的监测系统，实现了省、市、县三级监管系统的互通互联。

成效：通过监管体制创新和智慧化改造，提升了城市生命线安全水平。

3.上海

建设内容：上海市依托城市信息模型（CIM）技术，推进了城市管理主题数据库建设，汇聚了各类城市基础设施的数据信息。

成效：利用大数据和人工智能技术，实现对城市基础设施的精细化管理，提升城市韧性。

4.开封

建设内容：开封市在2024年召开了“推进城市基础设施生命线安全工程”现场会，总结近年来城市生命线安全工程的进展和成果，交流经验，明确下一步行动方向。

成效：通过监测平台和预警机制，及时发现并化解了大量安全隐患，显著提升了城市安全韧性。

5.石家庄

建设内容：石家庄铁道大学轨道交通新型组合槽型梁关键技术通过构建疲劳试验与数值模拟结合的方法，揭示结构在循环荷载下的力学性能退化规律，攻克栓钉连接件疲劳损伤评估、行车道板横向疲劳损伤预测等难题。

成效：显著提升结构使用寿命与安全性。

6.郑州

建设内容：郑州大学地下排水管道隐蔽病害治理的创新技术体系，为解决城市内涝和管道病害难题提供了“诊断-修复”一体化解决方案。

成效：有效提升了城市排水系统的安全性和可靠性。

7.昆明

建设内容：云南大学的地理时空大数据技术破解了高密度城市“灾害预警滞后”与“数据碎片化”难题，构建了“感知—评估—决策”全链条技术体系。

成效：为城市韧性评估提供了新的方法论和技术路径

（三）区域特色

长三角：江苏、安徽率先建成省级监管平台，覆盖5.8万台物联设备，形成“城市体检-风险预警-应急处置”闭环。

珠三角：深圳依托应急展推动机器人、AI大模型应用，打造应急救援协同网络。

中西部：河南、山西聚焦高风险区域（如老旧管网）精准监测，避免“全面撒网”。

京津冀：北京、天津侧重桥梁健康监测与综合管廊数字化，服务首都功能核心区。

四、我国城市生命线建设2025年推进策略与实践模式

（一）推进策略

1.政策文件支持

国家和的地方出台推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见，明确提出要加快推进城市基础设施生命线安全工程建设，保障城市基础设施安全运行。国务院《持续推进城市更新行动的意见》强调全面排查城市基础设施风险隐患，推进地下空间统筹开发和综合利用，加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造。各省市积极贯彻落实国家部委政策要求，全面启动城市生命线策划与开发建设。

2.系统观念与统筹规划

全国各地积极推动城市生命线建设，政府主管部门、各行业树立系统观念，统筹规划建设，将城市生命线工程与城市更新、老旧小区改造等工作结合，突出重点领域，优先解决燃气、供水、排水等关乎民生的核心问题。

3.科技赋能与智慧监测

各地在推进城市生命线工程中，深度融合现代科技，推动人工智能、物联网、大数据等技术在城市基础设施中的应用，通过智慧化手段提升监测效率，实现从单点监测向全方位感知的跨越。

4.全生命周期管理

城市生命线项目需要强化全生命周期管理，明确各级政府、相关部门和企业的主体责任，建立健全闭环管理流程，确保安全风险的高效处置和隐患清零。

5.资金支持与示范引领

2025年6月，全国15个城市获评首批城市更新示范城市，示范期内将获得8亿元中央奖补资金用于城市更新工作，重点支持城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造。

（二）主要经验

1.合肥模式

合肥市与清华大学合作，率先建设城市生命线安全工程，构建了燃气、桥梁、供水、排水等八大领域立体化监测网络，实现了城市安全风险的实时监测、模拟仿真、情景构建和快速评估。

2.江苏实践

江苏省采用“综合监管+智慧监测”的思路，建立了覆盖燃气、桥梁、供水等多个领域的监测系统，实现了省、市、县三级监管系统的互通互联。

3.上海模式

上海市依托城市信息模型（CIM）技术，推进了城市管理主题数据库建设，汇聚了各类城市基础设施的数据信息，提升了城市基础设施的精细化管理水平。

4.深圳模式

深圳市注重顶层设计和统筹规划，通过GIS（地理信息系统）分析手段确定市政管线需求情况，打造“市政管线分布一张图”系统，推动地下管网更新工程。

5.成都模式

成都市在2025年重点推进主城区1157个非住宅排水户内部排水管网治理，通过智慧水务系统实现对城市排水系统的精细化管理。

这些推进策略和模式为我国城市生命线建设提供了科学指导和实践参考，有助于提升城市基础设施的安全性和韧性。

五、我国城市生命线2026-2030年发展趋势与国合院试点

（一）2026-2030年我国城市生命线发展趋势

1.产业数字化

AI自主决策：消防机器人、搜救机器人与AI系统协同，提升应急响应效率。

数字孪生：构建城市级虚拟映射，实现灾害模拟与预案推演（如西安高新区案例）。城市生命线工程将全面数字化，实现全域感知、智能研判和协同处置。

2.标准国际化

推动监测设备、数据接口、预警模型等标准与国际接轨，促进技术输出与跨国合作。

3.城市韧性化

将生命线工程与海绵城市、综合管廊、智慧交通等协同规划，形成“平灾结合”的韧性体系。

4. 产业链条化

形成“监测设备-平台服务-数据运营”的完整产业链，各环节协同发展。我国城市生命线工程从“单点防控”迈向“系统免疫”，通过政策引导、技术赋能、模式创新构建全域监测网络。

（二）2026-2030年我国城市生命线市场规模预测

我国2023年城市生命线安全工程数字化市场规模达1200亿元，2024年市场规模约1500亿元，预计2025年市场规模突破1800亿元，，带动上下游产业超3000亿元。2025-2030年复合增长率（CAGR）超过25%，未来催生超3000亿量级的蓝海市场。到2030年，预计全国将建成50个样板城市，推动系统由被动响应转向主动感知预警。

（三）国合院全面启动城市生命线全周期服务

国合华夏城市规划研究院作为专注于规划与融资等领域的部委专业智库，在“十五五”时期，重点采取以下五大策略，推动全国城市生命线工程的开发与实施：

1.政策引领与规划编制

政策解读与宣贯：深入解读国家相关政策文件，积极推进《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》、《关于持续推进城市更新行动的意见》等与地方城市开发相结合，为地方政府和行业企业提供政策指导。

规划编制：利用“345”规划模型、历史分析法、层次分析法等规划编制方法，编制城市生命线工程的专项规划，明确目标、任务和实施步骤。为此，国合院联合国家住建部、国家发改委等院所机构，在北京联合设立了“国合城市生命线开发中心”，选择东、西、中部各1-2家城市，与我院与新华网等共同推进的“百城千企零碳行动”紧密结合，以“韧性、零碳、发展、包容”为开发理念，进行城市生命线的政策对接、项目策划、规划编制、融资申报、零碳试点、工程开发、产业导入等全周期、全流程服务，高效服务城市、园区、地区的可持续发展，保障人民群众与城市的财产权、生命权、发展权。

标准规范：参考合肥模式，建立城市生命线安全工程运行监测标准规范体系，为工程建设提供技术支撑。

2.技术创新与智慧监测

智慧监测系统：研究和推广城市典型模式，构建燃气、桥梁、供水、排水等重点领域立体化监测网络，实现城市生命线工程的实时监测、动态预警和高效处置。

数据平台建设：策划并联合建立涵盖管线类别齐全、基础数据准确的地下管网“一张图”体系，打造地下管网规划、建设、运维、管理全流程的基础数据平台。

科技治安路径：在人才队伍、平台建设、关键技术突破等方面持续发力，为城市生命线安全运行提供创新动力。

3.多元化投融资模式

中央预算内投资：积极帮助地方政府、园区、企业等争取中央预算内投资的优先支持，2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设。

超长期特别国债：利用超长期特别国债资金，支持城市地下管网及设施建设改造项目。

地方政府专项债券：推动地方政府发行专项债券，支持城市更新项目。

REITs与资产证券化：吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）和资产证券化产品。

政银合作：搭建政银合作平台，争取开发性金融支持，推动国开行等提供生命线工程建设专项贷款。

4.项目实施与示范推广

项目库建设：建立城市生命线工程项目库，整合资源，推动项目落地实施。

示范城市建设：推广全国成熟的开发模式，选择一批城市作为示范城市，先行先试，总结经验，形成可复制、可推广的模式。

技术输出与服务：为全国城市提供技术、产品、方案和服务，推动城市生命线安全工程在全国范围内的应用。

5.多方协作与公众参与

政府引导：发挥政府引导作用，建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。

多方协作：整合各方资源，形成政府、企业、科研机构、社会组织等多方协作的推进机制。

公众参与：调动人民群众参与城市更新的积极性，开展城市管理进社区工作。

通过以上城市生命线工程规划与开发策略，国合华夏城市规划研究院在“十五五”时期，积极推动城市生命线工程的全面开发与实施落地，为城市安全和可持续发展提供有力保障。

（供稿：吴维海、王树忠、李师庆、李洁、王卓、涂翔云、曹建红、杨婷、董可人、杨得凭、刘亚男、金亚琼、杨达莉、马惠洁、付伟，等，国合华夏城市规划研究院“国合城市生命线开发中心”课题组）

备注：引用请注明“国合院研究成果”，否则追究侵权责任。

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