国合院解读《碳达峰碳中和综合评价考核办法》实施指南

 一、出台背景与战略意义

2026年4月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《办法》），该文件于2026年2月26日经中共中央政治局常委会会议审议批准。这是新中国成立以来首份以党内法规形式对碳达峰碳中和综合评价考核工作作出系统部署的基础性、纲领性文件，标志着我国“双碳”工作从“规划部署”正式迈入“硬约束考核”阶段，碳达峰碳中和从“软约束”走向“硬考核”。

《办法》的出台具有深刻的制度逻辑：其一，“十五五”是实现2030年前碳达峰目标的攻坚期、决胜期，迫切需要刚性制度体系压实各级责任；其二，我国长期实行的能耗双控考核已无法适应碳排放总量和强度双控的新要求，亟需从“控能”转向“控碳”；其三，欧盟碳边境调节机制（CBAM）已正式生效，强化双碳工作关乎我国在国际绿色贸易规则博弈中的主动权。

《办法》的出台同步伴随一系列配套制度：2026年3月“十五五”规划《纲要》正式发布，明确单位GDP二氧化碳排放降低17%、单位GDP能耗下降10%左右的约束性目标；2026年政府工作报告将2026年度碳排放强度降低3.8%左右写入总体要求和政策取向；2026年6月29日国务院常务会议审议通过《“十五五”碳达峰行动方案》；国家发改委等五部门组织开展钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电等9个重点行业节能降碳改造攻坚三年行动。

“十五五”规划《纲要》明确提出“稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹”五位一体政策制度框架，构成了从宏观治理到微观实践的全链条碳治理体系。

二、国家层面核心目标体系

（一）“十五五”约束性量化目标

国家层面“十五五”碳达峰核心目标包括：2030年碳排放强度比2005年降低65%以上（2025年已累计下降约58%，“十五五”需再降17%）；2030年非化石能源消费占比达到25%；实现煤炭消费总量和石油消费总量达峰；“十五五”时期单位GDP二氧化碳排放降低17%、单位GDP能耗下降10%左右。

“十五五”能源转型投资规模巨大。据国家发改委数据，“十五五”时期能源重点项目和新业态投资总规模超过20万亿元，其中新项目“十五五”投资规模将超过2万亿元，既是拉动投资增长的“新引擎”，也为能源转型发展打开“新空间”。

（二）考核指标体系

《办法》构建了“5+9”共14项指标体系。5项控制指标为：碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比，任一不达标即判定“不合格”。9项支撑指标为：单位地区生产总值能源消耗降低、年度新增用电量中新增清洁能源电量占比、规模以上工业单位增加值能耗和碳排放降低、“两高”工业项目碳排放置换和节能降碳审查评价落实情况、城乡建设绿色低碳转型、交通运输绿色低碳转型、公共机构碳排放强度降低、全国碳排放权交易市场覆盖行业的碳排放控制目标、森林蓄积量增长。

（三）考核评定机制

考核按年度开展，遵循“地方自评—部门评价—实地核验—综合评定”四步程序。评定结果为“优秀”“合格”“不合格”三个等次。考核结果由中央组织部、国家发改委反馈省级党委和政府，送中央纪委国家监委，作为领导班子和领导干部选拔任用、监督管理的重要参考。

三、三大产业分解措施

（一）第一产业：农业领域碳达峰路径

第一产业碳排放主要来源于种植业甲烷排放、畜禽养殖、农业废弃物及农机化石能源消费。分解措施应聚焦以下领域：

种植业减排固碳。 推广高效施肥技术，倡导有机肥替代化肥，合理控制种植业温室气体排放。推进农光互补、“光伏+设施农业”等低碳农业模式发展。2024年农作物秸秆综合利用率已达88%、畜禽粪污综合利用率约80%，“十五五”时期应分别提升至90%和85%以上。

农机装备绿色替代。 因地制宜发展复式、高效农机装备和新能源农机装备，加快淘汰能耗高、排放高、安全性能低的老旧农机。推动农村清洁取暖，北方地区清洁取暖率已达83%，“十五五”时期应稳定在90%以上。

农田碳汇提升。 实施国家黑土地保护工程，加强退化耕地治理，落实保护性耕作，提升农田土壤碳汇能力。积极发展大水面生态渔业，增加渔业碳汇潜力。

（二）第二产业：工业领域碳达峰攻坚

第二产业是碳排放的“主战场”，能源领域排放占二氧化碳排放的80%以上。工业领域碳达峰措施包括：

9大重点行业节能降碳改造攻坚。 从2026年起利用3年全面实施，到2028年底：钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇等工业重点行业能效标杆产能占比平均提高20个百分点，煤电行业力争提高15个百分点，能效基准水平以下产能基本清零，累计形成节能量1亿吨标准煤以上、减排二氧化碳2亿吨以上。目前粗钢、电解铝、水泥熟料、平板玻璃等行业能效标杆水平产能占比仍不足30%，部分行业还有超过10%的产能能效低于基准水平。

“两高”项目碳排放置换。 新（改、扩）建“两高”工业项目实施碳排放等量或减量置换，从源头管控碳排放增量。将碳排放影响评估纳入项目审批必经流程，投产项目须开展节能降碳后评价。

工业绿色转型深化。 推动规模以上工业单位增加值能耗和碳排放持续降低，推广绿色工厂创建与评价，推进园区能碳一体化管理，建设园区级能碳监测、诊断与优化平台。实施短流程、近净成形等低碳工艺推广。

（三）第三产业：服务业与城乡建设协同

第三产业碳排放增长最快领域集中在建筑运行、交通运输和公共机构。

城乡建设绿色低碳转型。 大力发展超低能耗建筑、近零碳建筑和零碳建筑，推进既有公共建筑节能改造（围护结构保温、暖通系统优化、照明节能），2024年城镇新建绿色建筑面积占当年新建建筑面积的97.9%，“十五五”时期应向存量建筑节能改造全面拓展。推广清洁供热体系建设，推进热电联产、地源热泵、工业余热供暖等清洁供热方式。

交通运输绿色低碳转型。 交通领域是石油消费增长最快的领域之一。加快新能源汽车推广，截至2025年8月底全国充电基础设施累计达1734.8万个，是5年前的10倍；截至2025年6月底城市轨道交通运营总里程超1.1万公里。推进港口岸电与机场桥载电源建设，优化运输组织模式，推进多式联运和共同配送。

公共机构率先示范。 公共机构节能降碳具有强烈的政策信号意义和标杆效应。推动公共机构碳账户体系建设，建立碳排放核算、报告与公开制度；推行节能产品政府采购和低碳办公行为规范。

四、省市县三级责任与考核指标体系

（一）省级——统筹协调与方案审批

省级党委和政府是《办法》直接考核对象，承担统筹协调主体责任：

方案编制与审批。 制定省级碳达峰行动方案，确定本地区各项指标的五年目标和分年度目标，经国家发改委会同有关部门衔接审核后报党中央、国务院审定。

目标分解与衔接审核。 综合考虑不同地区的主体功能定位、产业和能源结构、自然资源禀赋等因素，统筹刚性约束和弹性调控，将14项考核指标科学分解到地市。不搞“一刀切”，对能源基地省份侧重能源结构优化考核，对工业大省强化产业低碳转型指标，对生态保护区突出碳汇能力提升。

监测预警与数据支撑。 配合国家发改委、国家统计局、国家能源局建立的动态监测预警制度，定期监测碳排放量、煤炭消费量、石油消费量、新增用电量、新增清洁能源电力消费量等核心指标。持续完善碳排放统计核算制度。

省级差异化目标示例。 四川省提出到2030年新质生产力对经济增长的贡献率突破60%，单位GDP二氧化碳排放降低17%，非化石能源消费占比达到25%。山西作为煤炭大省，提出落实国家推动煤炭消费达峰要求。辽宁建设海上风电、沿海核电、辽西风光、储能四大千万千瓦级清洁能源基地。吉林力争新增新能源开发装机突破1000万千瓦。

（二）市级——承接分解与项目落地

市级党委和政府承担承接分解和项目落地主体责任：

指标二次分解。 将省级下达的碳排放总量、碳排放强度、煤炭消费量、石油消费量等控制指标，以及9项支撑指标，分解落实到各县（市、区）和重点行业。

“两高”项目管控。 建立“两高”项目清单管理和动态清零机制，对固定资产投资项目实施碳排放评价，新建项目碳排放量须对标行业准入值。

重点行业改造推进。 组织辖区内钢铁、电解铝、水泥等重点企业制定节能降碳改造计划，建立企业碳管理档案，督促开展能源审计和能效对标。

绿色产业布局。 编制市级绿色低碳产业发展规划，布局光伏、风电、储能、氢能等清洁能源项目，推动零碳园区、零碳工厂建设。

（三）县（区）级——具体执行与网格管理

县（区）级党委和政府承担具体执行和网格管理责任：

碳排放台账管理。 建立辖区内重点用能单位和重点排放单位的碳排放台账，定期跟踪能源消费和碳排放数据。

建筑节能执行。 落实新建建筑绿色低碳标准，推进既有建筑节能改造，推广超低能耗建筑。

清洁取暖与散煤替代。 持续推进农村清洁取暖改造，2024年北方农村地区累计完成清洁取暖改造4000万户以上，“十五五”时期应实现平原地区基本清零。

公共机构节能。 落实公共机构碳排放强度降低目标，推进公共建筑节能改造、绿色采购与绿色办公。

垃圾分类与资源化。 截至2024年底地级及以上城市居民小区垃圾分类设施覆盖率已达98.5%，继续深化资源化利用。

五、多元主体责任与实施措施

（一）党委政府——政治引领与制度保障

党政同责、一岗双责。 考核实行党政同责，地方党委书记和行政首长共同承担碳达峰碳中和第一责任人职责。党委常委会和政府常务会每年至少专题研究一次碳达峰碳中和工作。

干部考核挂钩。 评价考核结果作为领导班子和有关领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考。评价考核中发现重大失职失责的，移交中央纪委国家监委、中央组织部追责。

财政引导。 将碳考核结果与财政转移支付、项目审批权限、用地用能指标直接挂钩。对考核优秀的地区优先保障绿色项目用地指标，对未完成目标的地区实行高耗能项目区域限批。

（二）产业园区——能碳管理主阵地

产业园区是碳排放的集中载体，也是零碳建设的核心单元。

建设能碳管理平台。 园区应建设能碳智慧管理平台，实现对入驻企业能源消费和碳排放的实时监测、精准核算、动态预警。海南自贸港零碳园区已明确建立碳排放智慧管理平台为必要指标。

核心指标管控。 零碳园区以“单位能耗碳排放”为核心评判指标（每消费一吨标准煤的碳排放量），工业类零碳园区目标≤0.4吨/吨标准煤，非工业类≤0.3吨/吨标准煤。清洁能源消费占比应≥90%，绿色电力直接供应比例≥50%。

源网荷储一体化。 推动园区建设分布式光伏、风电、储能等清洁能源设施，构建“源网荷储”综合能源应用系统，提高绿色电力自给率。吉林高标准建设国家级零碳园区，扩大增量配电网园区覆盖范围。

循环经济闭环。 推动工业固废综合利用率≥80%、余热余冷余压综合利用率≥50%、工业用水重复利用率≥80%。

（三）企业——碳排放直接责任主体

企业是碳排放的“直接责任主体”，须从“要我减碳”向“我要减碳”转变。

建立碳管理体系。 年排放量1万吨以上的重点企业应建立碳管理体系，设立碳管理岗位，配备专业人员负责碳排放监测、报告与核查（MRV）。全国碳市场已纳入重点排放单位约3300家，覆盖全国碳排放总量的65%左右。

能效碳效对标。 开展能源审计和能效对标，采用先进节能技术和装备，优化生产工艺。中国石油承诺2030年基本建成世界一流绿色企业，炼油、乙烯能效标杆产能占比达50%以上；国家电网承诺万元产值二氧化碳排放下降18%；鞍钢承诺能效标杆占比提升20%。

碳资产运营。 参与全国碳排放权交易市场，截至2025年底累计成交额576.63亿元。2025年碳市场首次扩围至钢铁、水泥、铝冶炼行业。企业应建立碳配额管理、碳资产运营、碳成本核算能力。

产品碳足迹认证。 加快产品碳足迹核算与认证，我国已发布《产品碳足迹核算通则》等国家标准，构建200余个重点产品的碳足迹核算方法库。碳标签产品市场认可度持续提升，如海尔碳标签产品销量较普通产品高20%。

（四）个人——绿色低碳生活方式践行者

公民是消费领域最大的碳排放主体，也是碳减排的重要主体。

绿色出行。 目前日均约2亿人次通过公共交通方式出行、约2500万人次选择共享单车出行，继续提升绿色出行比重。

碳普惠机制。 27个省份已出台碳普惠相关政策，涵盖绿色出行、节约用电、旧物回收、垃圾分类等绿色生活场景，个人低碳行为可转化为碳积分并参与碳市场交易。

绿色消费。 深入实施消费品以旧换新行动，引导公众节约用水用电、减少一次性用品使用。全面实施生活垃圾分类，推广节能产品购买。

全民行动。 持续开展全国生态日、全国节能宣传周、全国低碳日等活动。广大党员要以身作则，切实崇尚和践行绿色低碳生活方式。

六、年度目标实现的技巧与策略

（一）“先立后破”策略——保障能源安全前提下的绿色转型

碳达峰考核的核心难点在于统筹发展与减排。《办法》第二十二条明确要求“统筹碳达峰碳中和、经济社会发展和能源安全保供”。实践中应坚持先立后破，在清洁能源供给能力充分建立之前，不急于退出传统能源，避免“运动式减碳”。

具体操作要点：新上项目优化能源结构，积极发展绿色直供等新模式，提升非化石能源使用比例。特别是技术先进且具备高附加值的项目，非化石能源用得越多，碳排放压力越小。

（二）“上下结合”目标分解策略——因地制宜不“一刀切”

《办法》创新采用“上下结合”方式分解目标，由各地因地制宜编制行动方案，经国家衔接审核后作为考核依据。各省应充分利用这一制度空间，结合本地主体功能定位和产业禀赋设定差异化目标。

对能源输出型省份（如内蒙古、山西、陕西），重点在能源结构优化，考核新能源替代化石能源的比例；对工业大省（如江苏、广东、山东），重点在产业低碳转型，考核高耗能行业产值占比下降幅度；对生态保护区（如云南、贵州、西藏），重点在碳汇能力提升，考核森林蓄积量增长。

（三）“存量改造+增量优化”双轮驱动策略

存量方面，聚焦9个重点行业节能降碳改造攻坚三年行动，推动能效标杆产能占比提高、基准水平以下产能清零。增量方面，推动新增项目优化能源结构，新增清洁能源电量逐步覆盖全社会新增用电量。

（四）市场化减排机制运用策略

积极发挥碳市场、绿证市场等市场化减排机制的作用。企业可通过碳配额交易实现低成本减排，通过绿证购买满足可再生能源消费占比要求。2026年一季度全国绿证交易均价5.13元/个，同比暴涨2.17倍，碳市场机制的减排引导效应日益显著。

超额完成年度消纳任务的主体，结余绿色能源额度可结转至下一年，申报新增能耗指标、申领节能专项补贴、备案新能源项目时拥有优先审批权。

（五）数据管理与考核应对策略

碳排放数据的真实性和准确性是考核的基础。应重点做好以下工作：建立完善的碳排放统计核算体系，定期开展碳排放盘查，建立碳排放清单；建立企业碳账户体系，实现碳排放数据实时监测、精准核算；确保数据质量，严防徇私舞弊、谎报瞒报、篡改数据、伪造资料等行为——否则考核结果直接确定为“不合格”并追责。

（六）“绿色金融+产业招商”协同策略

将碳达峰考核与地方产业转型有机融合。银行机构将持续收紧对高耗能行业的授信门槛，同时加大绿色产业、低碳技术、新能源赛道的信贷投放。截至2025年末国内绿色贷款余额达44.77万亿元。地方政府应主动对接绿色金融资源，编制绿色项目库，吸引绿色低碳产业集聚。

七、与国家和地方“十五五”规划目标的协调衔接

（一）与国家规划的纵向协调

《办法》的各项考核指标应与“十五五”规划《纲要》约束性指标严格对齐：单位GDP二氧化碳排放降低17%、单位GDP能耗下降10%左右、非化石能源消费占比25%等目标，须逐年分解到省级行动方案中。各省编制的碳达峰行动方案须确保累计完成国家下达的约束性指标。

（二）与省级规划的横向衔接

各省“十五五”规划建议中的碳达峰、碳双控、新型能源体系等部署，应与《办法》考核指标保持高度一致。28个省份已在“十五五”规划建议中提到“碳达峰”关键词，30个省份明确实施碳排放双控制度。各省应将考核指标内嵌到本省经济社会发展各项规划中，避免出现“两张皮”。

（三）与央企考核的制度衔接

《办法》第二十三条要求国务院国资委参照本办法制定中央企业落实碳达峰碳中和目标任务有关评价考核制度。央企应主动对标考核指标，将碳排放总量和强度双控要求纳入企业经营业绩考核体系，带头推进节能降碳。

八、国合院服务支撑

国合华夏城市规划研究院作为国家高端智库型研究机构，在碳达峰碳中和综合评价考核领域具备系统的研究能力和丰富的实践经验，可为各级政府、产业园区和重点企业提供以下专业服务：

碳达峰碳中和综合评价考核达标方案编制。 对照《办法》14项指标体系，为省、市、县三级编制碳达峰行动方案及年度达标方案，确保各项指标全面达标。

零碳园区/零碳城市建设方案。 以“单位能耗碳排放”为核心指标，编制零碳园区建设方案，涵盖能源清洁化、产业绿色化、设施低碳化、管理智慧化、碳抵消等全链条。

企业碳管理体系建设。 为年排放量1万吨以上的重点企业建立碳管理体系，包括碳排放监测报告核查（MRV）、能效碳效对标、碳资产运营、产品碳足迹认证等。

“十五五”碳达峰行动方案编制。 为地方政府编制省级碳达峰行动方案，与国家“十五五”碳达峰行动方案、《考核办法》指标体系严格对齐。

碳达峰考核年度评估与整改咨询。 为地方政府提供年度碳达峰工作自评报告编制、指标差距分析、整改措施设计等全过程咨询服务。 

编制单位：国合华夏城市规划研究院